阅读提示：2016年年底，《自然资源统一确权登记办法（试行）》正式实施。国土资源部前不久也启动了自然资源统一确权登记试点工作。对全部国土空间内的自然资源进行统一确权登记，是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的重大举措，涉及自然资源产权制度、用途管制制度和生态文明体制改革，具有重大而深远的影响，必须在试点的基础上坚定不移地加以推进。

  把握统一确权登记大方向

  对自然资源进行统一确权登记，明确其归属和用途，是尊重自然、顺应自然、保护自然的重要体现，有利于理顺自然资源管理职责的关系，实现不动产统一登记职责的整合和自然资源的确权。

  建立统一的确权登记系统，推进确权登记法治化，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使的全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，为构建自然资源资产产权制度夯实基础。

  党的科学决策是落实自然资源统一确权登记的根本纲领。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，建立统一的确权登记系统，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，推进确权登记法治化，并明确了完成自然资源统一确权登记办法的路线图和时间表。这些决策部署为自然生态空间统一确权登记提出了明确要求，指明了发展方向，有利于落实自然资源产权制度和有偿使用制度，是贯彻执行中央深化生态文明体制改革的具体行动。

  统一确权登记可以满足自然资源管理体制改革的需要。习近平总书记在党的十八届三中全会上指出，要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使的全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。自然资源统一确权登记符合中央深化改革的发展方向，有利于理顺自然资源管理职责的关系，实现不动产统一登记职责的整合和自然资源的确权，顺应社会改革的发展趋势。

  统一确权登记符合健全自然资源资产产权制度要求。统一确权登记是对自然资源资产产权制度的确认和保护。按照资源共有、物权法定的原则，按照国务院整合不动产登记职责和“四统一”的要求，明细产权关系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源进行统一确权登记，完善行政确权，明确所有权、管理权、经营权，是构建自然资源资产产权制度的基础，也是确保权利人合法权益的重要依据。

  自然资源统一确权登记是落实用途管制的根本之策。自然资源是生态系统的主体构成要素、重要空间载体和生态保护的主要对象，承载着人类的过去、现在和将来，支撑各行各业，影响千秋万代。水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源具有经济、社会和生态多种属性，具有多种价值和功能，能满足人类生产、生活、娱乐、审美等需要，为人类提供多种生态系统服务。对自然资源进行统一确权登记，明确其归属和用途，是尊重自然、顺应自然、保护自然的重要体现，是保护和合理利用自然资源的重要前提和根本准则，更是落实用途管制的根本之策。

  抓住有利时机和条件推进

  中央高度重视为推进自然资源确权登记提供了组织保障；不动产统一登记法律和条例的制定与完善，为自然资源统一确权登记创造了良好的法治环境。

  单门类自然资源的确权登记为统一确权登记奠定了基础；自然资源调查监测相继开展，初步摸清了自然资源家底，为统一确权登记提供了可靠的数据支撑。

  中央高度重视为推进自然资源确权登记提供了牢固的组织保障。2013年11月，国务院常务会议决定，整合分散在多个部门的不动产登记职责，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记，做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。2014年2月，国务院批复了由国土资源部牵头的“不动产登记工作部际联席会议”制度，意在跨部门协调解决不动产统一登记制度建立和执行中的问题。同年5月，不动产登记局在国土资源部正式挂牌成立，不动产统一登记制度加快建立。同年6月，国务院领导主持召开会议，专门听取全国不动产统一登记工作进展情况，要求各地在年底完成省、市、县不动产统一登记职责整合。同年11月，中央机构编制委员会办公室批复同意中国土地矿产法律事务中心（国土资源部土地争议调处事务中心）更名为国土资源部不动产登记中心（国土资源部法律事务中心），承担不动产登记有关政策、业务、技术等的支撑工作以及国土资源法律事务工作。2016年11月2日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了由中央编办、国土资源部、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局7个部门联合起草制定的《自然资源统一确权登记办法（试行）》。同年12月23日，国土资源部举行新闻发布会，对外公开发布《自然资源统一确定登记办法（试行）》。《办法》明确，自然资源确权登记将以不动产登记为基础，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。2017年1月13日，国土资源部召开自然资源统一确权登记试点工作协调推进会，部署试点工作任务，要求试点完成四项任务：明确自然资源登记范围、梳理自然资源资产权利体系、开展自然资源统一确权登记、加强自然资源登记信息的管理和应用。

  自然资源确权登记具有较好的实践基础。当前，自然资源确权登记范围不断扩大，单门类自然资源登记不断完善且有的已实现全部登记，各门类自然资源统一登记正在加紧推进。国有土地使用权和集体土地所有权总登记和初始登记已基本完成，集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记全面推进，土地承包经营权确权登记工作试点范围逐步扩大，产权争议调解处理工作制度已建立。海域使用权、草原使用权等登记制度全面建立，林权制度改革取得重要进展。单门类自然资源的确权登记为自然资源统一确权登记迈出关键一步，奠定了基础。

  自然资源调查监测为不动产登记提供了较好的条件。土地、矿产、水、森林等自然资源调查监测相继开展，初步摸清了自然资源的家底，为自然资源的统一登记和实施用途管制奠定了基础。第二次全国土地调查采用先进科学技术手段，全面、真实查清了各类土地资源的数量、空间分布和权属性质，并建立了空间数据库，为叠加各门类自然资源和经济社会发展数据预留了空间。连续12年部署开展国土资源大调查，以及矿产资源潜力评价和利用状况调查等工作，初步摸清了矿产资源家底。随着金土工程、海洋地质保障工程、大洋与极地考察、数字国土等一系列重大专项的实施，国土资源调查监测评价已基本实现全过程数字化。国土资源全国卫星遥感影像“一张图”和综合监管平台建立并能实现持续更新。第八次全国森林资源清查已全面完成。水、草原等专项调查监测以及全国重要饮用水水源地安全保障达标建设，并初步开展了河湖健康评估。自然资源调查监测为自然资源确权登记提供了可靠的数据支撑。

  不动产统一登记的法律基础不断完善。2007年7月1日，《物权法》正式实施，明确规定国家实行不动产统一登记制度，为不动产登记提供了整体框架和结构。2014年7月，国务院常务会议讨论《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》，并决定向社会公开征求意见，再推进相关法律修改工作。同年11月24日，李克强总理签署国务院第656号令，《不动产登记暂行条例》正式发布。2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》正式施行。这些法律和条例的制定，为自然资源统一确权登记创造了良好的法治环境。

  坚持“试点先行、稳中求进”

  摸清资源家底，强化统一登记信息化建设，建立自然资源登记信息依法公开查询系统，并逐步把监管者责任纳入统一的登记平台上。

  着力健全自然资源产权制度，明确产权主体、权利和责任。创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，完善自然资源管理体制，建立自然资源有偿出让制度。

  推进自然资源统一确权登记试点工作首先要加快建立统一的确权登记系统。加强组织领导，强化自然资源统一登记的信息化建设，建立统一的信息管理基础平台，实现登记客体审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享、查询和社会化服务，消除“信息孤岛”。加强自然资源登记信息的管理和应用，推动建立自然资源登记信息依法公开查询系统，依法向社会公开登记结果，切实保护利益相关方的核心权益。健全完善不动产统一登记平台，登记内容除了要登记自然资源的数量、质量、面积和用途之外，还应逐步把监管者的责任纳入到统一的登记平台上。此外，还要严格按照自然资源确权登记的时间表推进，确保登记工作按期保质完成。

  同时，建议开展自然资源专项调查和动态监测，基本摸清各类自然资源的家底。自然资源分类调查和动态监测是重要的公益性、基础性工作，对摸清家底、强化生态保护具有至关重要的意义。加强生态空间内涵和生态用地分类体系研究，明确生态用地分类原则和标准，建立与土地利用分类相融合的生态用地分类体系。进一步夯实单项自然资源调查评价，根据需要开展多目标多专业的自然资源综合调查，建立国家机构与地方机构调查相协调、单项资源调查与区域综合调查相结合的自然资源调查制度，基本摸清各类自然资源生态空间的权属、位置、面积等基本信息，为自然资源统一确权登记提供可靠的“本底”基础。

  产权制度是自然资源管理的核心制度，建议推进自然资源产权制度改革。按照“归属清晰、权责明确、监管有效”的思路，坚持公有制不动摇，着力健全自然资源产权制度，明确产权主体、权利和责任。创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。同时，完善自然资源管理体制，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，对全民所有的自然资源研究实行中央与地方政府分级代理行使所有权职责的体制。建立自然资源有偿出让制度，形成反映资源稀缺程度、市场供求和代际关系的价格机制，严禁无偿或低价出让。此外，加强自然资源保护，实行自然资源损害补偿和责任追究机制。

  自然资源统一确权登记要坚持边试点边总结边推广的原则统筹推进，尽快将成熟的经验上升为制度。依据《自然资源统一确权登记办法（试行）》，坚持资源公有、物权法定、统一确权登记的原则，在土地确权登记的基础上，逐步扩展到全国国土空间的自然资源。同时，总结国家公园、自然保护区、湿地、水流等生态空间确权试点的经验，并逐步扩展到其他重要生态空间。在甘肃、宁夏、福建、贵州、江西和湖南等地试点的基础上，探索不动产登记的制度体系，形成可供复制的经验。抓紧制定不动产统一登记的配套法律规章和规范，加强不动产统一登记的法律和条例宣传，推进自然资源确权登记法治化建设。

（作者单位：国土资源部信息中心）