近期，国土资源部会同国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部、农业部、中国人民银行、国家林业局、银监会联合印发《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（以下简称《意见》）。这是国土资源部和相关部门按照党中央、国务院推进生态文明建设总体部署，践行五大发展理念，改革完善国有土地使用制度，发挥市场配置土地资源决定性作用的重大举措。《意见》的实施，将促进国有土地节约集约利用、更好支撑和保障经济社会持续健康发展。

出台背景:生态文明建设的重要内容和迫切之举

  党中央、国务院高度重视国有土地使用管理问题。党的十八大将“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”作为加强生态文明制度建设的重要内容。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，对扩大国有土地有偿使用范围提出了明确要求。

  国土资源部等部门通过实地调研、开展专题研究、梳理国有建设用地使用制度改革成果、分析当前国有土地使用中存在的主要问题、归纳已有研究成果、广泛征求意见等措施，研究形成《意见》送审稿，报经国务院审定后印发。

意义深远：扩大国有土地有偿使用范围“三个有利于”

  一是有利于坚持和完善土地公有制。国有土地属于全民所有，既是重要的自然资源，也是重要的国家资产。按照国家依法实行国有土地有偿使用制度的规定，健全国有土地所有权使用制度，扩大国有土地有偿使用范围，有利于巩固国有土地所有权，有利于完善国有土地所有权实现形式，有利于发挥国有土地的资源、资产作用，增强国有经济的活力、控制力和影响力。

  二是有利于发挥市场配置资源决定性作用。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的国有土地产权和有偿使用制度，推动国有土地资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，对建立完善的社会主义市场经济体制，提高国有土地资源利用效率，促进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展具有重大现实意义。

  三是有利于加快生态文明制度建设。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持在发展中保护、在保护中发展，是推进生态文明建设的基本政策和根本方针。扩大国有土地有偿使用范围、建立合理利用土地资源的激励与约束机制，是推动形成绿色生产生活方式、全面节约和高效利用资源的重要方面，是加快生态文明建设的重大制度安排。

政策亮点：多措并举充分发挥市场配置资源决定性作用

  关于完善公共服务项目用地政策。根据党的十八届五中全会“创新基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式”部署，按照《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》规定，为扩大国有土地有偿使用范围、促进政府与社会资本合作投资公共服务项目，《意见》提出：对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持以作价出资或者入股的方式提供土地。三种方式不互相排斥，供需双方可根据合作意愿予以双向选择，依法供应。

  关于完善国有企事业单位改制建设用地资产处置政策。为推进现有划拨用地有偿使用，支持国企深化改革、事业单位分类改革，《意见》提出两条政策措施：一是对事业单位等改制为企业的，可参照执行国有企业改制土地资产处置政策，即改制单位使用的原划拨建设用地，改制后符合划拨用地法定范围的可继续以划拨方式使用，不符合的应按有偿使用方式进行处置，其中，对改制单位经省级以上人民政府批准实行授权经营的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司等企业，原生产经营性划拨用地，经批准可采用国家作价出资（入股）方式进行处置。二是政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设用地使用权的，划转后符合《划拨用地目录》的，可直接办理土地转移登记手续；需有偿使用的，先办用地手续再办土地转移登记和变更登记手续。

  关于国有农用地使用制度改革。针对国有农用地使用管理面临的问题，《意见》提出五条政策措施。一是明确以承包经营以外的合法方式使用的相关国有农用地，可根据权利取得方式的不同，参照《不动产登记暂行条例实施细则》有关规定，分别办理国有农用地划拨、出让、租赁、作价出资或者入股、授权经营使用权登记手续。二是国有农用地有偿使用的范围，严格限定在农垦改革的范围内。三是明确农垦企业改革改制中涉及的国有农用地，国家以不同方式进行土地资产处置后的使用管理政策。四是明确国有农场、牧场改革国有农用地资产处置权限和程序。五是明确完善国有农用地土地等级价体系工作要求。

  关于严格国有土地开发利用和供应管理。为保护生态环境，严格规范国有土地有偿使用管理，《意见》提出五条政策措施。一是对国家相关法律法规和规划明确禁止开发的区域，严禁以任何名义和方式供应国有土地，用于与保护无关的建设项目。二是明确作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度。三是完善国有建设用地供应方式。支持对工业用地采取先租后让、租让结合弹性年期出让等方式供应土地。支持以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地。同时，对规范国有土地使用权抵押管理提出明确要求。

  关于协调扩大有偿使用范围与降低用地成本关系。按照《划拨用地目录》，大部分公共服务项目可以使用划拨用地，为适应公共服务供给机制的改革创新要求，《意见》从支持投资建设公共服务项目角度，对推动该类项目用地有偿使用和降低用地成本予以了充分协调。一是拓展用地方式选择渠道，增加政府与社会资本合作投资公共服务项目的机会，对可以使用划拨土地的公共服务项目，允许按照企业意愿或政府与社会资本合作意愿，分别选择划拨、出让、租赁或者作价出资（入股）方式供应土地。二是规范公共服务项目有偿使用价格管理。根据法律规定，政府向使用者划拨土地可采取要求缴纳补偿、安置等费用或者无偿两种方式提供，对缴纳费用的划拨用地而言，因项目对应宗地的补偿、安置成本的差异，不同项目使用划拨用地成本会存在较大差异。为鼓励公共服务项目有偿使用土地，《意见》提出，市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等，制定公共服务项目基准地价，依法评估并合理确定出让底价。因基准地价是一个区域的均衡价格，不与单宗地取得、开发等成本挂钩，从而为企业选择土地使用方式提供了标准，对划拨成本高于或等于这一标准的，企业可以选择有偿方式使用土地，低于这一标准的，可以选择划拨方式使用土地。三是允许协议方式出让公共服务项目用地，明确只有一个用地意向者的，可以协议方式供应。