案 情

  1997年8月，李某购买了某市一村民组的土地，并向该组缴纳地价款7万元。2000年7月，省人民政府批复同意含涉案土地在内的地块转为国有建设用地。2002年1月，李某取得建设用地规划许可证，用地项目名称为商住楼。同年11月，李某与市国土资源局签订国有土地出让合同，合同第四条规定：该地块按照批准的总体规划为建设住宅楼。同时，李某缴纳了土地出让金、管理费、开垦费、证本费等相关费用。之后，李某向市国土资源局申请办理土地使用证，但市国土资源局一直未办理。

  2007年4月，市建设管理局对该地块用地规划予以回复，该地块被拟定为二类居住地。

  2007年5月，市国土资源局发布公告，对该地块进行挂牌出让，土地用途为居住地。同年6月，该局发布变更公告，将已出让给李某的土地再次以挂牌招标方式进行出让。同年7月，市国土资源局向市房地产交易中心发出中止出让活动通知书，该地块的挂牌出让行为终止。

  2010年4月，李某提起行政诉讼，要求撤销上述挂牌出让行为和市国土资源局、市政府颁发该宗地的土地使用权证。

  市国土资源局则称，涉案土地为经营性用地，应以招拍挂方式出让，原协议方式出让违反了国土资源部第11号令的限制性规定，自己审查发现后及时终止出让程序符合法律规定。

  最终，法院确认市国土资源局发布拍卖涉案土地使用权公告的行为无效；责令市人民政府限期为李某颁发国有土地使用权证。

评 析

  本案争议的焦点在于，李某与市国土资源局签订的土地出让合同是否合法？法院能否直接判令市人民政府颁发土地使用权证？

  关于签订的土地出让合同合法性问题。2002年7月1日起实施的国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）第四条规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。涉案土地在规划许可证中显示用地项目名称为商住楼，在土地出让协议中显示土地用途是建设住宅楼，在土地规划指标中被拟定为二类居住用地，上述手续的使用人均为李某，属自然人自己使用，依法不能办理预售许可证等审批手续，故难以成为房地产开发中公开对外销售的商品住宅，不属于以上规定中以土地用途进行分类时所称的“经营性用地”。另外，根据《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》（国土资发〔2003〕365号）文件精神，对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前遗留的问题，市、县政府已经进行了前置审批，或者市、县政府已经与开发商签订书面项目开发协议的经营性用地，作为历史遗留问题，可以继续以协议方式出让。涉案土地已完成了前期征地并缴纳了征地款，取得了建设用地规划许可证，依法应当可以以协议出让方式供地，李某与X市国土资源局签订土地出让合同的行为合法。

  关于市国土资源局2007年6月发布拍卖涉案土地使用权公告的合法性问题。市国土资源局在发布涉案土地使用权的拍卖公告时，该土地已在2002年由其与李某签订了土地出让合同，市国土资源局在未履行任何程序、未进行任何实体处理的情况下，又组织对涉案土地进行了出让，虽然市国土资源局及时中止了该出让活动，但其已公开发出了出让公告，该行为明显缺乏程序和事实依据，应视为无效。

  关于李某能否取得土地使用权证的问题。李某在1997年与涉案土地所在村民小组签订协议、交纳土地款。《土地管理法》在1998年修正实施后，该省人民政府又批准该宗地作为国有城市建设用地。2002年1月，李某取得建设用地规划许可证，同年11月又与市国土局签订了国有土地出让合同，同时又缴纳了出让金、管理费、登记费、证本费等费用。李某在2002年还提交了土地登记申请书、申请人身份证明材料，市国土资源局派出土地测绘队绘制现场图。按照原国家土地管理局1996年2月实施的《土地登记规则》第十条的规定，李某的申请符合法定条件，应当取得土地使用权证。

  李某诉讼请求之一是要求市人民政府颁发土地使用权证。诉讼中，市人民政府、市国土资源局提出，是否颁发土地证属于政府部门的裁量，司法无权干涉。对此，法院认为，颁发土地证具有明确的法定条件，只要申请人提交的材料符合法律规定，土地管理部门及县级以上人民政府就不能选择性执法，颁发土地证就成为其法定义务。当颁发土地证不具有行政裁量的空间时，行政机关就应履行法定的颁证义务，对此作出具体判决也是法院的职责。因此，市人民政府、市国土资源局关于法院不能判令颁发土地证的主张不能成立。

（作者单位：广西国土资源宣传中心）